Réforme de l'asile, le 25 novembre 2011

Intervention de M. Claude GUÉANT, Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration - Montauban

- seul le prononcé fait foi -

Madame la députée-maire, chère Brigitte BARÈGES,
Monsieur le ministre [Jean-Michel BAYLET – si présent],
Madame et messieurs les parlementaires,
Monsieur le préfet [Fabien SUDRY],
Mesdames et Messieurs les élus,
Monsieur le directeur général de l’office de protection des réfugiés et apatrides [Jean-François CORDET],
Monsieur le directeur général de l’office français de l’immigration et de l’intégration [Jean GODFROID],
Je suis venu aujourd’hui à Montauban pour parler de l’avenir de notre système d’asile.
Cela faisait plusieurs semaines que Brigitte BAREGES, votre députée-maire m’alertait sur les tensions perceptibles ici autour des questions liées à la demande d’asile.
En allant visiter le CADA de Monclar de Quercy, puis le centre-ville de Montauban, j’ai pu mesurer à la fois l’engagement de ceux qui oeuvrent quotidiennement au service de cette fierté nationale qu’est l’asile, mais aussi des difficultés qui sont rencontrées localement sur ce sujet.
Je le dis sans exagération ni volonté polémique : notre système d’asile est en danger.  Comme ministre en charge de l’asile, je souhaite engager les réformes qui sont aujourd’hui nécessaires.
L’explosion de la demande d’asile est la principale cause de ce danger.
En trois ans, elle a augmenté de près de 50% à l’échelle nationale, pour atteindre près de 53.000 demandes en 2010. Elle augmente encore en 2011. La France est ainsi le deuxième pays du monde, après les Etats-Unis, pour la demande d’asile – et le premier pays d’Europe.
Dans le passé, notre pays a déjà connu  deux crises de l’asile, en 1989 et en 2003. Ainsi, la demande d’asile a  plus que doublé entre 1987 et 1989, passant de 28 000 à 61 000. Elle a de nouveau connu  une accélération importante du fait de la situation en ex-Yougoslavie, passant de 30 000 en 1999 à 52 000 en 2003.
Face à ces deux crises, des réformes ont été mises en œuvre,  comme la  révision de la législation sur le séjour des étrangers, la suppression du droit au travail des demandeurs d’asile, ou encore la réforme des procédures d’examen des demandes d’asile. Ces mesures ont alors fait la preuve de leur efficacité.
L’augmentation enregistrée aujourd’hui présente une particularité : elle ne se traduit pas par un nombre plus important de personnes obtenant le statut de réfugié.
Ce constat accrédite l’idée que notre système d’asile est détourné par des abus, par des demandes formulées à des fins d’immigration économique, qui s’appuient fréquemment sur des filières organisées.
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’évolution de la demande d’asile a évolué à l’aune des crises nationales ou internationales qui ont  contraint des populations à fuir répressions politiques,  guerres civiles, violence armée.
Souvenons-nous de l’exode de milliers de ressortissants hongrois fuyant la répression soviétique à la suite du soulèvement de Budapest en 1956. Souvenons-nous, aussi, de leurs voisins tchèques réprimés par les troupes du pacte de Varsovie lors du printemps de Prague de 1968. Notre pays s’enorgueillit de toujours les compter sur son territoire ; ils sont aujourd’hui devenus citoyens européens à part entière.
Souvenons-nous des peuples martyrs du Sud-Est asiatique, contraints de s’entasser dans des bateaux de fortune, les « boat-people », cherchant à échapper aux camps de rééducation. Notre pays les a protégés, et 30.000 vivent aujourd’hui chez nous.
De même, 15.000 réfugiés originaires d’ex-Yougoslavie vivent en France après avoir fui l’épuration ethnique. De même, à la suite des conflits en Afrique centrale, la France accueille 20.000 ressortissants de ces contrées.
La France a toujours su offrir sa protection aux opprimés et aux victimes des régimes bafouant les droits de l’homme. C’est notre honneur. Mais il ne faut pas, pour autant, manquer de lucidité.
Aujourd’hui, en effet, une partie très importante de la demande d’asile n’est plus déterminée par les risques que les demandeurs sont susceptibles d’encourir dans leur pays. De nombreuses demandes émanent de ressortissants de pays devenus démocratiques, ou qui se sont résolument engagés, et progressent rapidement, sur la voie de la démocratie.
Ce sont ainsi les fondements de l’asile qui sont sapés et qui minent un droit, une tradition,  à laquelle notre pays dans son entier est profondément attaché. Cette situation met en péril l’ensemble de notre système d’asile, au détriment des demandeurs de bonne foi :

•     les délais d’examen des demandes d’asile ont dérivé. De 15 mois en moyenne en 2007, ils sont passés à près de 20 mois en 2010. Cette dérive constitue une aubaine pour les personnes utilisant la demande d’asile dans le seul but de se maintenir sur notre territoire. Les demandeurs d’asile de bonne foi, réellement en danger dans leur pays, sont les premières victimes de ces détournements ;
•    nos capacités d’hébergement sont saturées. Le Gouvernement a pourtant mobilisé des moyens très importants, qui pèsent sur les finances publiques : en 2011, nous avons satisfait toutes –je dis bien toutes- les demandes de moyens supplémentaires formulées par les préfets. Dès septembre, c’est-à-dire bien avant la période hivernale, j’ai délégué une dernière enveloppe de crédits d’un montant de 37 M€ qui couvre les besoins complémentaires recensés par les préfets. Au total, la dépense d’hébergement représente, pour l’année, une dépense de 334 millions d’euros. Globalement, nous dépensons chaque année un demi-milliard d’euros pour faire vivre le droit d’asile.

Du fait de la saturation de nos capacités d’hébergement, ce sont aujourd’hui les structures d’hébergement d’urgence sociale qui sont de plus en plus occupées par des demandeurs d’asile alors qu’elles sont dédiées, en principe, à l’hébergement des sans-abri pendant la période hivernale. J’en ai parlé récemment avec Benoist APPARU.
Des élus de tous bords m’alertent sur ces tensions. A Angers, à Dijon, à Rennes, des difficultés croissantes sont constatées.
Aujourd’hui, les personnes réellement en danger de persécution pâtissent de cette situation. Je ne l’accepte pas car l’asile est une tradition que la France fait vivre depuis des siècles et dont elle a toutes les raisons d’être fière.
Le droit d’asile nous vient de ce qu’il y a de plus beau et de plus cher dans notre histoire. Il nous vient des Grecs qui appelaient asulon ce qui est inviolable et qui, les premiers, l’ont expérimenté. Il a traversé le Moyen-âge français, pendant lequel des immunités pouvaient bénéficier à des personnes poursuivies et persécutées, qui étaient alors recueillies dans des monastères ou des couvents. Il a été affirmé avec force à la Révolution. Et en 1946, cinq ans avant la signature de la convention de Genève, le préambule de notre Constitution a proclamé que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ».
C’est cela que je veux sauvegarder.
Nous devons aujourd’hui nous donner les moyens de discerner les demandes d’asile opportunistes. Nous devons améliorer la gestion des conditions d’accueil des demandeurs d’asile, pour, notamment, mieux les répartir sur le territoire. Et nous devons tirer les conséquences des décisions définitives de rejet.
La France accueille les demandeurs d’asile, elle protège les réfugiés, mais les déboutés du droit d’asile sont des étrangers en situation irrégulière comme les autres.
D’autres pays en Europe, parce qu’ils sont confrontés aux mêmes difficultés, se sont ou vont s’engager sur la même voie. Il en va ainsi en Grande-Bretagne.
Il en va de même dans d’autres pays, comme l’Allemagne ou la Belgique, qui ont amorcé une réforme de leur système d’asile dès les années 1990. Les Pays-Bas envisagent aussi de réformer leur système d’asile. Il s’agit donc d’un mouvement d’ensemble dans lequel je souhaite inscrire la France.

Nous devons, d’abord, nous donner les moyens de mieux discerner les demandes d’asile infondées qui portent préjudice aux demandeurs de bonne foi.

Dans cet esprit, la question d’une extension de la liste des pays d’origine sûrs doit être posée. Les ressortissants de ces pays peuvent bien sûr demander l’asile en France, mais leur demande est alors examinée selon une procédure accélérée.
Il s’agit d’un outil prévu par le droit européen. Le Kosovo était devenu la première nationalité de demande d’asile, sans véritable justification au regard de la situation intérieure de ce pays. Grâce aux mesures que nous avons prises, ce n’est plus le cas : son inscription sur la liste a fait baisser de plus de 38% de la demande d’asile kosovare.
L’évolution de la situation intérieure de chacun des pays doit nous amener régulièrement à revisiter la liste pour en vérifier la pertinence. En fonction des éléments nouveaux dont nous disposons, il faut se poser régulièrement la question de son extension. Et c’est au conseil d’administration de l’OFPRA de décider.
L’Arménie pourrait intégrer cette liste. Elle figure en effet toujours parmi les dix premières nationalités de demande d’asile en France, alors même que la crise politique qui a frappé ce pays en 2008 est aujourd’hui surmontée. La mesure d’amnistie annoncée en mai dernier en atteste.
La question peut se poser aussi pour le Bangladesh. Il s’agit cette année de la première nationalité de demande d’asile, alors que la situation du pays a évolué et ne le justifie pas. Un rapport récent de l’OFPRA, qui a dépêché une mission d’observation sur place, me l’indique.
Je pense aussi au Monténégro et à la Moldavie. Leur inscription sur la liste des pays sûrs serait une mesure de cohérence, en raison des liens de ces pays avec l’Union européenne.
Ces mesures seront proposées prochainement à l’approbation du conseil d’administration de l’OFPRA, car un consensus semble se dégager dans les institutions appelées à se prononcer sur la situation dans ces pays. Le conseil d’administration délibèrera ; il me semble, en tout état de cause, que la question de ces pays doit être posée.

Je demande aussi au secrétaire général à l’immigration et à l’intégration de favoriser l’élaboration d’une doctrine commune à l’OFPRA et à la cour nationale du droit d’asile sur la situation des pays d’origine, comme cela existe au Royaume-Uni et en Allemagne.
Dissuader les demandes infondées, c’est aussi mieux appliquer le règlement de Dublin pour décharger notre système d’asile.
Ce texte nous permet de faire réadmettre dans un autre Etat européen un demandeur d’asile qui a transité par cet Etat avant d’entrer en France. Il faut en exploiter toutes les potentialités.
Je souhaite donc que nous nous donnions les moyens juridiques de sanctionner les comportements de soustraction à la réadmission . Je souhaite également que nous engagions la négociation d’accords administratifs avec nos principaux partenaires sur ce sujet, comme le permet le règlement Dublin, afin de simplifier les procédures et de réduire les délais d’instruction des requêtes.
Dissuader les demandes infondées, c’est enfin leur réserver un traitement procédural qui ne doit pas être le même que pour les demandes de bonne foi.
Le régime de la procédure prioritaire nous permet déjà en partie de répondre à cet objectif. Je souhaiterais qu’avec l’OFPRA et la CNDA, on explore la possibilité d’aller plus loin. Cela permettrait de distinguer, parmi les décisions de l’OFPRA, celles qui correspondent à des demandes manifestement infondées. Une décision de refus de séjour pourrait être prise plus rapidement par le préfet.

Dans un contexte budgétaire difficile, nous devons améliorer la gestion des conditions d’accueil des demandeurs d’asile.

De loi de finances en loi de finances, nous avons considérablement investi pour mettre à niveau ces conditions d’accueil.
Le Gouvernement a  renforcé les moyens de l’office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la cour nationale du droit d’asile (CNDA), afin de réduire les délais d’instruction : 45 agents supplémentaires pour l’OFPRA, et doublement en 2 ans du nombre de rapporteurs à la CNDA. Ce renforcement est intervenu au début de l’année 2011, et sera poursuivi en 2012.
Ces efforts commencent à porter leurs fruits. Ils permettent d’envisager que la durée moyenne globale d’examen des demandes soit ramenée à 12 mois dès 2012. Je veux rendre un hommage particulier aux agents et aux juges de ces deux institutions, qui mettent leur talent au service d’une mission difficile.
Nous finançons 21.500 places en centre d’accueil des demandeurs d’asile. Il faut y ajouter 20.000 places d’hébergement d’urgence spécifiquement dédiées aux demandeurs d’asile. Et nous finançons une allocation temporaire d’attente à 37.000 demandeurs.
En 2011, l’accueil des demandeurs d’asile représentera un budget de près de 500 millions d’euros, à la charge de l’Etat. Les dotations budgétaires sont réévaluées d’année en année afin de prendre en compte la croissance de la demande d’asile.
Les efforts budgétaires s’imposent à tous et la modération des dépenses publiques s’impose aussi à notre politique d’asile.
Je proposerai donc prochainement des mesures législatives réduisant la dynamique de la dépense d’accueil des demandeurs d’asile. Le droit européen ouvre des solutions que nous pouvons utiliser.
Ainsi, le droit européen exige qu’une personne souhaitant demander l’asile le fasse « dans les meilleurs délais raisonnables » après son entrée sur le territoire. En Grande-Bretagne, une demande est considérée tardive, trois jours après l’entrée sur le territoire. Je retiens, quant à moi, le seuil de 90 jours. Ce délai est cohérent avec la durée d’un visa de court séjour. Et il prend en compte le temps qui peut être nécessaire, psychologiquement, pour verbaliser le fond de la demande : il s’agit là d’une préoccupation d’humanité vis-à-vis de ceux qui ont souffert de persécutions dans leur pays.  Au-delà de ce délai, l’hébergement du demandeur tardif ne serait plus assuré dans les structures dédiées aux demandeurs d’asile.
De même, les demandeurs d’asile qui fraudent ou ne coopèrent pas loyalement avec l’administration peuvent, aujourd’hui, continuer de bénéficier d’un hébergement ou d’une prestation sociale. Nous proposerons au Parlement de suspendre le droit aux prestations dans ces cas.
De manière plus générale, la gestion des structures d’accueil des demandeurs d’asile doit être revue.
En août dernier, j’ai instauré de nouvelles normes de gestion des structures d’hébergement des demandeurs d’asile. Ces normes sont majoritairement acceptées comme des normes de bonne gestion. Elles touchent, notamment, aux missions des centres d’accueil des demandeurs d’asile et au ratio d’encadrement dans ces centres.
Ce dispositif va être complété.
Les préfets seront ainsi encouragés, lorsque cela s’avère nécessaire, à moduler les moyens alloués aux gestionnaires de CADA accueillant des demandeurs d’asile déboutés. La générosité qui inspire et doit inspirer notre politique de l’asile, n’exclut pas la lucidité sur les détournements et les effets d’aubaine qui mettent en péril notre dispositif d’accueil.
De même, nous irons plus loin dans la standardisation des missions assurées par les CADA et les plateformes d’accueil. Par exemple, les conditions de financement de « l’aide au récit des demandeurs d’asile » doivent être harmonisées afin de mettre fin aux dérives constatées sur le terrain.
Enfin, le droit à hébergement des demandeurs d’asile, ne donne pas le droit de choisir son lieu d’hébergement.
Les demandeurs d’asile choisissent la France pour ce qu’elle représente, et aussi parce qu’elle leur garantit un examen loyal, attentif et contradictoire de leur dossier. Mais le choix de la France ne doit pas forcément devenir un choix du lieu précis de la place d’hébergement financée par l’Etat. L’administration doit pouvoir décider du lieu de l’hébergement temporairement à disposition du demandeur d’asile, qui pourra, ensuite, s’établir où il le souhaite si le statut de réfugié lui est accordé. 
Or, nous constatons, localement, des logiques d’agrégation communautaire qui se renforcent. Il en va ainsi dans des villes, moyennes ou grandes, où nous constatons des détournements du droit à hébergement. Par ailleurs, nous savons aussi que la saturation des capacités d’hébergement touche certaines régions plus que d’autres. Nous devons mieux répartir, territorialement, l’hébergement des demandeurs d’asile.
C’est un problème qui se pose tout particulièrement à Montauban. Brigitte BAREGES m’en a parlé à plusieurs reprises. Il faut reconnaître que la mise en place de la plateforme d’accueil a suscité un afflux important de demandeurs d’asile, hors de proportion avec la taille et la capacité d’accueil de l’agglomération de Montauban. Ne nous cachons pas les choses : l’existence de la plateforme est certainement à l’origine des difficultés constatées ici.
Il faut reconnaître aussi que la présence d’une plateforme à Montauban n’est pas indispensable. Dans la majorité des régions, il n’y a qu’une seule plateforme, souvent implantée au chef-lieu de région. Dans certains cas, on a créé une seconde plateforme parce que la région est très densément peuplée, ou qu’il existe deux pôles urbains importants. Mais ce n’est pas le cas de la région Midi-Pyrénées.
Il faut reconnaître, enfin, que le choix de Montauban pose une vraie question au regard de la géographie de la région. Il y a déjà une plateforme à Toulouse, et on en a installé une deuxième à 60 kilomètres de là, dans la ville de préfecture la plus proche, alors que le bon sens aurait commandé de veiller à un meilleur équilibre territorial.
Pour toutes ces raisons, j’ai décidé de supprimer la plateforme d’accueil de Montauban. Ses missions seront reprises par celle de Toulouse.
Cela ne veut pas dire que Montauban et le Tarn-et-Garonne n’accueilleront plus de demandeurs d’asile. Ils prendront toute leur part, dans le cadre de la régionalisation de l’hébergement des demandeurs d’asile. Voilà une évolution qui me paraît conforme à la justice et au pragmatisme.
Plus largement, je souhaite améliorer, à l’échelle nationale, la manière dont nous gérons les prestations d’accueil des demandeurs d’asile.
J’entends rationaliser l’hébergement des demandeurs d’asile. Nous nous doterons, d’ici la fin de l’année, d’un dispositif national de contrôle et de régulation pour casser les logiques de regroupement communautaire, parfois suscitées par des filières qui s’enrichissent sur la misère humaine.
A cette fin, les préfets de région auront rapidement la possibilité de gérer l’intégralité des places d’hébergement dédiées aux demandeurs d’asile. Ils pourront affecter ces demandeurs entre les départements d’une même région ou au besoin envisager, dans le cadre d’une  régulation nationale supervisée par le secrétariat général à l’immigration et à l’intégration et l’OFII, leur hébergement dans une autre région .
De même, les préfets devront remettre en gestion centrale, à Paris, 30% de leurs places d’hébergement libérées dans l’année. Ces places seront gérées de manière à s’assurer que l’hébergement des demandeurs d’asile ne nourrit aucun regroupement communautaire .
Nous proposerons au Parlement que le refus d’une offre raisonnable d’hébergement soumise par l’administration à un demandeur d’asile entraîne le retrait du droit à hébergement et du droit à percevoir l’allocation temporaire d’attente.

Parce que nous respectons le droit d’asile, nous devons éloigner les déboutés.

Quand la procédure de demande d’asile aboutit à un rejet, comme c’est majoritairement le cas, les personnes déboutées doivent rentrer dans leur pays d’origine.
Un demandeur d’asile débouté est un étranger en situation irrégulière et n’a pas le droit de se maintenir sur notre territoire.
Il a eu de multiples occasions, avant d’être définitivement débouté, de défendre son dossier. Lorsque l’OFPRA rejette une demande, le demandeur peut saisir la CNDA qui procède à une analyse entièrement nouvelle de son dossier. Si la CNDA confirme la décision de rejet, le demandeur peut à nouveau saisir l’OFPRA, dans le cadre de la procédure de réexamen. On ne devient donc pas débouté par hasard. Notre procédure donne toutes leurs chances aux demandeurs d’asile.
J’ai demandé récemment au directeur général de l’OFII de mettre en œuvre un plan de visite systématique des CADA pour proposer une aide au retour volontaire aux personnes déboutées .
Ces visites se sont déroulées entre le 10 octobre et le 10 novembre. Chaque CADA a été visité par les directions territoriales de l’OFII et les préfectures. Chaque demandeur d’asile débouté a pu être informé de la possibilité offerte de quitter le territoire avec un pécule.
En décembre de cette année, afin de soulager les structures d’hébergement d’urgence de droit commun, l’OFII étendra ce plan de visite aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale de la région parisienne.
Je souhaite aussi que les préfectures soient informées plus rapidement des décisions de l’OFPRA et de la CNDA. Elles doivent être, sans délai, en mesure de tirer les conséquences des décisions de rejet définitif. Je demande donc au secrétaire général à l’immigration et à l’intégration d’accélérer le calendrier du projet informatique engagé en ce sens.
Mesdames, Messieurs,
Je le redis : le droit d’asile est un bien précieux dont nous sommes fiers, et nous voulons le préserver. Nous ne sommes pas les seuls à nous faire cette réflexion. D’autres pays d’Europe sont en train de réformer leur système d’asile pour éviter les abus et les détournements. Ne craignons pas d’agir nous-mêmes.
La réalité, c’est la saturation de notre système et donc, à terme, sa mise en péril. Devant cette réalité, les hommes politiques seraient coupables de rester passifs : le « je m’en fiche » aboutira au « si j’avais su ».
Face à une précédente crise du droit d’asile, en 2003, le Gouvernement s’était donné les moyens d’une réponse appropriée. Nous devons mettre à jour ces instruments aujourd’hui détournés par la hausse des demandes d’asile infondées. Je vous remercie.